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中国养老金的可持续性研究 发布时间: 2019-07-08 来源:中国经济时报 作者:

  城镇职工参加的基本养老保险制度的可持续性是我国现阶段养老制度的主要矛盾。由于地区间经济发展不平衡,人口数量和年龄结构存在差异,历史养老负担轻重不均,加上真正实现省级统筹的时间较短,结果导致我国各地区间城镇职工基本养老保险基金收支状况苦乐不均。


  根据国家统计局公布的数据,截至2018年底,我国人口总量为13.95亿。其中,劳动人口(15—59岁)8.97亿,占64.3%;老龄人口(60岁以上)2.49亿,占17.9%。国际上通常把60岁以上人口占总人口比重超过10%,或65岁以上人口占总人口比重超过7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。如果按此标准,我国早在2000年就已步入老龄化社会。


  老龄化社会的核心问题是养老问题,或者说养老保险资金的筹集和分配问题。由于历史原因,我国基础性的养老保险制度大致被分割成三块:一是城镇(企业)职工参加的基本养老保险制度;二是城乡居民参加的基本养老保险制度;三是机关事业单位(公务员和参公人员)参加的基本养老保险制度。截至2018年底,我国城镇职工基本养老保险参保人数41848万,当年基金收入5.01万亿元,支出4.42万亿元,基金累计结余4.99万亿元;城乡居民基本养老保险参保人数52392万,当年基金收入3809亿元,支出2920亿元,基金累计结余7207亿元。截至2016年底,我国机关事业单位城镇职工养老保险参保人数3666万,当年基金收入6365亿元,支出5989亿元,基金累计结存1610亿元。由于城镇职工参加的基本养老保险制度的可持续性是我国现阶段养老制度的主要矛盾,因此,本文重点研究城镇职工基本养老保险基金的可持续问题。


  社会统筹加个人账户(即所谓“统账结合”)是我国城镇职工养老保险筹集资金的基本制度安排。参加城镇职工基本养老保险制度,通常规定用人单位按照工资总额的14%—20%缴纳基本养老保险费,计入基本养老保险统筹基金;个人按照工资总额的8%缴纳基本养老保险费,计入个人账户。由于历史原因,基本养老保险基金并未真正做到“分账管理”,目前基本还是“并账管理”,即城镇职工基本养老保险的社会统筹账户资金和个人账户资金大多混合使用。


  我国城镇职工基本养老保险基金主要有三大收入来源:保险费征缴收入、中央和地方财政补贴、投资收益和其他收入。2017年,我国城镇职工养老保险基金收入合计4.33万亿元。其中,保险费征缴收入3.34万亿元,占77.1%;财政补贴8004亿元,占18.5%;投资收益和其他收入1903亿元,占4.4%。


  从三项收入占比变化看,保险费征缴收入占比逐年减少,由2005年的84.7%下降至2017年的77.1%;中央和地方财政补贴占比逐年上升,由2005年的12.8%上升至2017年的18.5%;投资收益和其他收入占比保持相对稳定,近几年基本上是围绕5.0%上下波动。


  如上文所述,我国城镇职工实行社会统筹加个人账户(“统账结合”)的部分积累制的养老制度:统筹账户现收现付,实现互助共济和代际供养;个人账户完全积累,实现存钱防老和自我供养;收支不足部分由财政兜底。但实际情况是,我国统筹账户和个人账户资金普遍混合使用,大量个人账户“空账”运行。在这种情况下,如果承担“兜底”责任的财政补贴资金在城镇职工基本养老保险基金收入中的比重不断攀升,势必导致城镇职工养老金的支付风险不断加大。


  根据人力资源和社会保障部公布的数据,2018年,我国城镇职工基本养老保险基金总收入5.01万亿元,总支出4.42万亿元,当年收支结余5982亿元,累计滚存结余近5.0万亿元,较上年增长13.6%。如果仅从上面这组数据看,似乎我国城镇职工基本养老保险基金不存在收支缺口。但若考虑财政补贴资金的“兜底”性质,将政府财政补贴剔除在外,即用城镇职工基本养老保险基金年度征缴收入+年度投资收益及其他收入,去减城镇职工基本养老保险基金的年度支出,会发现,我国城镇职工养老保险基金自2015年起,已出现明显的资金缺口,而且资金缺口还有逐渐扩大趋势。如果再考虑个人账户普遍“空账”运行的情况,我国城镇职工基本养老保险基金的收支缺口更大。


  近几年来,由于参保离退休人数增速一直明显高于参保职工人数增速,导致参保职工人数与参保离退休人数之比(即“供养比”)呈明显下降趋势。2011年之前,我国城镇职工基本养老保险的“供养比”大致稳定在3.0∶1和3.2∶1之间。但自2012年起,由于参保人数增速快速下降,导致城镇职工基本养老保险“供养比”快速下滑,至2017年,已降至2.65∶1的极低水平,而且还有进一步下降的趋势。


  城镇职工基本养老保险“供养比”不断下降,一方面说明我国人口老龄化在加速,达到退休年龄的人群快速增长;另一方面,也说明我国城镇职工基本养老保险制度的覆盖面亟待扩大。只有让更多的城镇职工参加到基本养老保险制度中来,才能有效抑制“供养比”不断下降的趋势,我国城镇职工养老保险制度的可持续才会有可靠的保障。


  根据人力资源和社会保障部的统计数据,2005—2018年,我国城镇职工基本养老保险基金收入增速的算术平均值为19.3%,而同期基金支出增速的算术平均值为21.4%,多数年份基金收入增速低于支出增速,结果导致近几年基金累计结余能够满足即期支付的月数不断减少。


  2005年,我国城镇职工基本养老保险基金累计结余能够满足即期支付的月数为12个月,之后逐年上升,至2012年上升至最高点,当年基金累计结余最多能满足18.5个月的即期支付,随后开始逐年下降,至2018年底,基金累计结余仅能满足13.6个月的即期支付。这说明,我国城镇职工基本养老保险结余资金抵御未来养老金支付风险的能力在逐年弱化。


  我国现阶段的基本养老保险实行省级统筹。虽然自1992年起国家就开始探索基本养老保险的省级统筹问题,但直到2009年底,才基本建立了养老保险省级统筹的制度框架。由于地区间经济发展不平衡,人口数量和年龄结构存在差异,历史养老负担轻重不均,加上真正实现省级统筹的时间较短,结果导致我国各地区间城镇职工基本养老保险基金收支状况苦乐不均。


  在一些经济发达的省市,养老资金相对充裕,养老制度可持续性强。例如,在农民工数量众多的广东省,虽然其2016年参加城镇职工基本养老保险的总人数高达4868万,但由于其中的大多数为年龄较轻的在职农民工,“供养比”高,其结果是广东当年养老保险金支出仅为1679亿元,远低于参保人数仅为1121万,但历史养老负担较重的辽宁省,后者2016年的城镇职工养老保险金支出高达1930亿元。


  我国城镇职工基本养老保险可持续性较强的省(市)前三名分别是:北京、广东和安徽;而可持续弱的省(市)前三名则分别是:黑龙江、吉林和辽宁。目前地区性不平衡已成为影响我国城镇职工基本养老保险制度可持续性的首要问题。许多省(市)的城镇职工基本养老保险基金账户已入不敷出,个别省份(如黑龙江)甚至出现了赤字。


  我国城镇职工基本养老保险制度可持续性面临挑战,一个重要的原因是我国城镇职工基本养老保险的“供养比”过低,而提高“供养比”最有效的途径是扩大养老保险制度的覆盖面,即提高城镇职工养老保险的参保率。根据人社部的统计数据,2017年,我国城镇就业人数为42462万,但2017年参加城镇职工基本养老保险的人数仅有29268万,参保率为68.9%,尽管较2016年提高了1.8个百分点,但是离90%以上的参保率目标还有相当大的距离。


  我国城镇职工参保率不高,主要体现在以下三个方面:一是大企业职工参保率高,而中小企业参保率低;二是企业职工参保率高,而个体工商户和灵活就业者参保率低;三是城镇农民工参保率低。


  根据《中国社会保险年度报告》披露的数据,2009—2016年,随着参保人数的扩大,企业职工基本养老保险的实缴费人数占参保人数的比例一直处于下降状态,这严重影响我国城镇职工基本养老保险基金征缴收入的增长,给城镇职工基本养老保险制度的可持续发展带来危害。2017年,企业职工养老保险缴费人数占参保人数比例首次出现回升。


  我国城镇职工基本养老保险费率偏高,特别是由企业负担的社会统筹部分,多数省份规定费率为工资收入的20%,基本属于世界最高水平,企业为此负担沉重。当前国内经济面临下行压力,因此,为企业减税降费已是大势所趋,其中重要的一项,就是下调企业的养老保险费率。一方面,降低企业养老保险费率短期内可能会给养老保险基金的收支带来一定压力;但另一方面也应看到,降低养老保险缴费率也有利于提高企业和个人参保的积极性,提高养老保险的覆盖率和征缴率;另外,降低保险费率,还有助于促进就业和刺激企业活力,从而扩大保险费的征缴基数。


  由于各地社保部门在统计本地城镇单位职工平均工资水平时,并没有把就业人数占比大且平均工资水平偏低的私营企业和个体工商户的雇员工资统计在内,造成各地城镇职工养老保险核定的缴费工资基数普遍偏高。根据国家统计局发布的数据,2017年,我国城镇总就业人数为42462万,其中,城镇单位就业人数17354万(略高于城镇单位在岗职工人数),年平均工资74318元;城镇私营和个体就业人数22675万,年平均工资45761元。从人数上看,城镇单位就业人数仅占城镇总就业人数的40.9%,而城镇私营和个体就业人数占城镇总就业人数的53.4%;从工资水平看,后者仅是前者的61.6%。由于各地社保部门在核定征缴基数时,通常是按照本地区城镇单位在岗职工上一年的平均工资水平(比城镇单位就业人员平均工资还要略高一些)来核定缴费基数,其结果是:第一,大多数城镇私营企业和个体工商户的平均工资水平低于征缴下限,致使其参保和缴费意愿不强,客观上将大量私营企业和个体工商户排除在城镇职工基本养老制度之外;第二,即使那些工资水平较低的私营企业和个体工商户按60%的最低下限参保,对于盈利能力本身就不强的他们来说,也是一项沉重的负担,这非常不利于发挥他们在吸纳新增就业方面的主力军作用。


  我国城镇职工基本养老保险缴费基数的另一大问题是“不实”。许多企业的实际平均工资高于本地区平均工资的60%(即征缴下限),但为了节省成本,这些企业仍按60%的征缴下限为其职工申报缴费,结果导致缴费收入大量流失。据测算,目前我国城镇职工养老保险的实际缴费基数仅约为上年全国城镇单位平均工资的65%左右。另据2018年《中国企业社保白皮书》的调查结果,我国企业社保缴费基数合规比率仅为27%,按最低缴费标准缴费的企业数占总企业数的31.7%。


  我国基本养老保险基金的年平均投资收益率通常在5%左右,而全国社保基金理事会的年平均投资收益率则在8%以上。收益率偏低是影响我国城镇职工养老保险制度可持续性的一个重要方面。2018年,我国城镇职工基本养老保险基金结余额约为5万亿元人民币,如果投资收益率提高1个百分点,保险基金年收入将增加500亿元人民币。


  提高城镇职工基本养老保险制度可持续性的相关政策建议


  (一)促进经济增长


  讨论提高城镇职工基本养老保险制度的可持续性,不仅要从“怎样分蛋糕”角度着眼,而且更要从“怎样把蛋糕做大”的角度着眼。具体地说,政府要在保持价格基本稳定和风险基本可控的前提下,最大化经济的实际增速。


  影响实际经济增速的因素包括需求侧因素和供给侧因素两个方面。


  从需求端看,近几年我国经济增速“下台阶”应该和需求侧“真货币”供应不足,致使供给侧产能利用率长期处于低位,经济的增长潜能无法得到充分发挥有很大关系。自2011年起,由于货币部门执行偏紧的货币政策,导致我国工业部门产能利用率长期低于80%—85%的正常值水平,中国经济的潜在增速没有得到充分发挥。


  从供给侧看,近几年我国国内储蓄率相比2010年50.9%的峰值虽有所下降,但降幅并不大,目前仍保持在46%左右的较高水平。在技术进步和人力资本发展方面,本届政府一直在大力推进“大众创业、万众创新”活动,创新指数和劳动生产率指数一直保持稳步增长态势。在劳动力供给方面,由于劳动力的绝对年增速大都维持在千分之十之内,且非常稳定,因此,其对潜在经济增速的影响通常较小。对于我国而言,更有意义的是农民工人数增速的变化,因为它反映的是我国劳动力从低生产率部门(农业部门)向高生产率部门(工业和服务业)转移的速度。从统计数据看,近几年我国农民工人数增速出现明显下降,但这种下降并非因农村劳动力枯竭而产生的一种自然的下降,而是由于近几年国内经济增速下滑,工业和服务业吸纳农民工的能力下降所致。由以上分析,我们可大致得出结论:近几年我国最大潜在经济增速虽有所下降,但降幅可能并没有实际经济增速的降幅那么大。而且,国内储蓄率的下降主要与需求侧货币供应不足,导致供给侧经济的平均产能利用率长期处于低位有关。


  从以上分析可知,近几年我国实际经济增速“下台阶”主要与需求侧“真货币”供应不足,导致供给侧产能利用率长期处于低位,经济的增长潜能没有得到充分发挥有关。因此,应通过调整总量政策(货币政策),尽快把经济的平均产能利用率拉升至正常值水平,最大程度地发挥我国经济的增长潜能,只有这样,我国城镇职工基本养老制度才能建立在坚实的物质基础之上。


  (二)多举措推动全民参保,扩大基本养老保险覆盖面


  要通过改革和完善缴费基数以及缴费基数上下限、适当降低养老保险费率、建立养老账户跨地区和跨制度的转移接续机制、改进基本养老金发放的调整机制等政策措施,推动全民参保,扩大城镇职工基本养老保险的覆盖面和实缴率。


  首先,城镇基本养老保险缴费基数有较大下调空间。建议社保部门在核定缴费基数标准时,不仅要将城镇单位在岗职工工资纳入统计样本,而且应将城镇私营企业和个体工商户雇员工资纳入统计样本,只有这样,才能比较客观地反映我国城镇就业人员的真实平均工资水平。据测算,如果按上述方法核定我国城镇职工养老保险的缴费基数,则缴费基数可较目前水平降低22%。


  其次,可适度放宽缴费工资基数的上下限。如果改用新的城镇平均工资核定方法,将会使得城镇职工养老保险缴费工资基数上下限区间整体下移,导致缴费收入在短期内出现下降。为了降低调低缴费基数对缴费收入的冲击,可考虑将缴费工资基数的上下限适度放宽:将缴费工资基数下限调整为上年城镇就业人员平均工资的50%;将缴费工资基数上限调整为上年城镇就业人员平均工资的4倍。这样做,不仅可进一步强化我国城镇职工养老制度的“互济性”和“代际供养”,而且还可进一步强化高收入人群的“自我供养”。


  第三,适当调低养老保险费率。2005年底,国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,将灵活就业人员的社会统筹账户、个人账户费率设定为12%和8%。2016年4月,国务院常务会议决定阶段性降低企业社保缴费费率,对企业缴费费率超过20%的省份,将费率降至20%;企业缴费费率为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份,可以阶段性将费率降低至19%。2019年全国两会期间,国务院再次宣布,自2019年5月1日起,将企业缴费的最高费率统一下调至16%。以上这些政策措施,都是为进一步推动全民参保,扩大基本养老保险覆盖面而采取的有效措施。


  第四,进一步完善养老账户跨统筹区域、跨制度的转移接续机制。2009年底,由国务院转发的人社部和财政部联合制定的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(自2010年1月1日起执行),基本解决了流动就业人口(主要是农民工)的城镇企业职工养老保险跨统筹区域转移接续的问题;2014年2月,人社部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,基本解决了城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险之间的制度衔接问题。但是,上述转移接续政策在具体执行过程中,也存在转移接续手续繁琐、办理成本高、转出地和接收地利益分配不均、对不同年龄段转移人群的制度歧视以及跨地区和跨制度的养老套利等问题。这些问题的存在,不利于调动个人、企业乃至地方政府的参保积极性,需要通过建立覆盖全国的养老保险信息网络、进一步提高养老保险的统筹层次以及推动城乡基本养老保险制度并轨等更为终极性的制度变革来彻底加以解决。


  第五,改进基本养老金发放的调整机制。要综合考虑工资增长、物价指数和地区差异等因素,完善城镇职工退休人员的基本养老金调整机制,以此吸引更多城镇就业人群参加城镇职工基本养老保险制度。


  (三)通过实施市场化、多元化和专业化投资,推动城镇职工基本养老保险基金保值增值


  2018年底,城镇职工基本养老金累计结余资金达到5万亿元人民币的规模,如何实现这一大块资金的保值增值一直是社保部门和财政部门非常关心的问题。2015年8月,国务院正式印发《基本养老保险基金投资管理办法》(以下简称《办法》),从而拉开了我国养老保险基金投资运营的序幕。《办法》要求通过实施市场化、多元化和专业化的投资,推动城镇职工基本养老保险基金保值增值。


  (四)渐进延长城镇职工的退休年龄


  我国目前的退休政策是新中国成立后,50年代初期确定的,当时人口的预期寿命不到50岁。现在建国已经近70年,全国人口的平均预期寿命已达76岁,城镇职工的预期寿命则已超过78岁。尽管人口预期寿命发生了巨大变化,但我国的退休政策却未作出大的调整。截至2017年底,我国参加城镇职工养老保险的退休人数已达11026万,但平均退休年龄不足55岁。可以说,我国是平均退休年龄最低的国家。平均退休年龄过低是导致我国“供养比”不断下降,城镇职工基本养老保险基金收支缺口不断扩大的重要原因,因此,渐进延迟退休年龄势在必行。但是,考虑到我国当前就业形势并不乐观,新增就业压力依然较大,加上近几年化解过剩产能,职工安置任务非常繁重,因此,在制定延长退休年龄政策时,也应充分考虑我国当前国情和社会各界的可接受程度,从长计议,增进共识,稳妥推进。


  (五)适时提高城镇职工基本养老金的最低缴费年限


  我国《社会保险法》规定,城镇职工有资格领取养老金的最低缴费年限为15年。由于我国城镇职工预期寿命不断提高,实际工作年限不断延长,现行15年的法定最低缴费年限明显过低。据社保部门统计,目前我国退休人员平均缴费年限(含视同缴费年限)不到26年,其中缴费年限15年的约占四分之一,20年以下的占比超过40%。法定缴费年限过低,将客观上削弱参保人员缴费的“积极性”,不利于城镇养老保险基金的积累和可持续发展。从提高我国城镇职工基本养老保险制度的可持续性出发,建议立法部门适时修订城镇职工领取养老金的最低缴费年限,初期可由目前的15年上调至20年,之后可根据预期寿命的变化进行动态调整。


  (六)建立基本养老保费统一由税务部门征缴的制度


  在2018年社会保险费征收体制并轨之前,社会保险费征收主要有三种模式,即“社保经办机构独立征收”“社保核定、税务征收”“地税机关全权负责征收”。2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,决定社会保险费统一由税务部门征收。由于税务部门对企业工资信息掌握得更为清楚,征收手段更为先进,因此,社会保险费统一由税务部门征收,不仅可简化流程、降低征收成本,而且还可大幅提高征缴率和征缴基数的合规率。


  (七)提高统筹层次,逐步实现基本养老保险的全国统筹


  我国城镇基本养老保险基金的运行特点是:就全国而言,总体上收大于支,基金结余也比较多,制度运行基本平稳;但是,由于各统筹地区基金收支状况不平衡,如果不借助财政补助,一些统筹地区当期征缴已经收不抵支,特别是东北三省尤其困难。党的十九大报告明确提出,完善城镇职工基本养老保险制度,尽快实现养老保险全国统筹。2018年12月中央经济工作会议进一步指出,2019年政府的主要工作任务之一,就是深化社会保障制度改革,在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹。地区间养老基金失衡可能引发地方财政的支付风险,终极化解之道还在于实现城镇职工基本养老保险基金的全国统筹。从近期情况看,似乎远水救不了近火,个别省(市)的城镇职工养老保险基金已经出现赤字,因此,为确保困难省份养老金的持续发放,国家2018年及时出台了“企业职工基本养老保险基金中央调剂制度”。因此,中央和地方在积极推动基本养老保险全国统筹的同时,近期还需通过进一步完善养老金的中央调剂制度,以此化解困难省份养老金的持续支付难题。


  (八)建立国有企业利润上缴、国有资本划转和国有资产变现等多种社保基金补充机制


  建立健全国有资本补充社保基金的有效机制。2017年11月,国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,明确按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成国有资本划转工作,充实社保基金,提升基金的抗风险能力。继续深化国有企业改革、推进国有企业发展、强化国有资产监管,提高国有资本回报,多途径建立国有资本补充我国社会保险的战略储备机制。各省(区市)也可结合本地实际,因地制宜地建立地方性的社会保险战略储备机制,以地方财政补贴,土地出让金部分划拨,地方国资利润上缴、资本变现和资本划转等多种方式,充实地方社会保险战略储备基金。


  (九)建立养老保险的多支柱保障体系


  建立基本养老保险、企业(职业)年金、个人储蓄性和商业性养老保险多层次养老保险体系,是国际上通行的做法。2004年我国开始建立企业年金制度,采取个人账户方式管理,基金实行市场化运行。2015年,国务院下发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,明确规定在参加基本养老保险的基础上,机关事业单位应为其工作人员建立职业年金。2017年12月,人力资源和社会保障部会同财政部修订出台了《企业年金办法》,进一步完善了企业年金相关政策。截至2017年底,全国建立企业年金的用人单位8万户,参加职工2331万人,积累基金12880亿元,当年平均收益率5%。在积极推进企业年金和职业年金工作的同时,拓展第三支柱个人储蓄性和商业性养老保险体系。2018年财政部印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》,在上海、福建和苏州工业园区开展为期1年的试点,为第三支柱养老保险开展了有益的探索和尝试。


  (十)全面放开并建立鼓励生育的政策


  2015年,我国全面放开二孩政策,2016年出生人口增长率由-1.9%提高至7.9%。但最近两年,我国出生人数连续两年下降,2018年降幅更是达到11.6%。因此,从应对老龄化加速,保证城镇基本养老保险制度长期可持续发展角度出发,建议国家尽早全面放开并建立鼓励生育的政策。


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